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        中国社会福利三十年来改革与转型

        中国社会福利三十年来改革与转型

        时间:2012-01-09 13:22 来源:社保查询网 编辑:Sinky 收藏 挑错 推荐

        时代28 www.changingseasonsnurserymi.com   1979年,我国拉开了改革开放的序幕,13年后,经济体制改革明确了社会主义市场经济目标,并取得了举世瞩目的成就。社会福利也随经济体制开始转型,在诸多方面取得了突破性进展。30年社会福利改革和转型的成败得失,无论是经验还是教训都是我们的宝贵财富,值得认真总结和珍惜?;毓撕褪崂碚庑┎聘?,我们发现社会福利改革和转型只是初步的。迄今为止,我们还在艰难地探索着社会福利模式的目标选择。

          一、以社会化为主旋律

          经济体制的市场化改革目标确定后,迫切要求建立与之相适应的社会福利制度。社会福利的改革和转型不再是原来制度的修修补补或拾遗补阙,而是具有全局性、前瞻性和制度性的彻底的转型和构建。这些构建从不同的视角在以下多个方面展开。

          1.企业改革分解职业福利。

          企业职工福利改革的核心,是使“企业办社会”的状况得以改变,把企业作为市场经济的独立法人解放出来,自主经营,把福利的问题交给“社会”来承接,使企业回归其原本地位。

          改革包括三个方面。一是厘清企业工资与职工福利的关系,解决企业办福利的问题。1992年财政部下发《关于提高国营企业职工福利基金提取比例,调整职工福利基金和职工教育经费计划基数的通知》,将职工福利费由原来按11%提取,改为按职工工资总额和各种奖金后的14%从成本中提取。这些调整,首先把各种带有工资性质的福利补贴纳入职工工资,不再列为企业职工福利基金。其次把保险费与福利费分开,避免相互挤占。2007年施行的《企业财务通则》规定,企业为职工支付基本医疗、基本养老、失业、工伤等社会保险费,所需费用直接作为成本列支。这些规定使企业办福利的状况得以改变,成为自负盈亏的经营者。二是单位福利设施、企业后勤服务社会化、产业化。1992年中共中央、国务院发布《关于加快发展第三产业的决定》,要求现有福利型、公益型和事业型第三产业单位逐步向经营型转变,实行企业化管理;即与原单位脱钩,自主经营。企业摆脱了对后勤服务的补贴。三是企业住房福利制度改革。1989年后国务院陆续颁布了《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》、《关于深化城镇住房制度改革的决定》,1998年停止企事业单位福利分房,确立了职工和所在单位共同负责的住房公积金制度。

          这些改革大大减轻了企业负担,完全扭转了企业一边搞生产经营一边承担职工生老病死、衣食住行等生活福利压力的局面,使企业真正按照现代企业制度经营和管理,在市场竞争中成为独立的经营法人。企业不再为职工的生活福利所累,把分解后的职工福利放到社会和社区去承担。

          2.社会福利社会化成为社会福利改革的先声。

          “社会福利社会化”是我国社会福利改革的突破口,其发展经历了三个阶段。第一阶段是在20世纪80年代,当时的一系列社会福利事业单位改革工作经验交流会、座谈会等提出“面向社会,多层次、多样化、多渠道举办社会福利事业”,实现从封闭型向开放型,从救济型向福利型,从供养型向供养康复型转变。第二阶段是在20世纪90年代,民政部全面论述了“社会福利社会化”的指导思想、发展目标、具体内容、实施步骤和具体措施,国务院颁布了《社会福利业发展规划》,社会福利改革由制度调整进入制度转型。第三阶段为2000年至今。国务院办公厅《转发民政部等部门〈关于加快实现社会福利社会化意见〉的通知》,提出投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化,与志愿者队伍相结合等指导意见,“社会福利社会化”从政策探索走向制度安排。

          30年社会福利改革,基本建成了以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的福利机构为骨干、社区服务为依托、居家养老为基础的社会福利服务网络。截至2010年6月,全国有6个省建立了高龄生活补贴制度;开展基本养老服务体系建设试点工作;实施社会散居孤儿和福利机构儿童最低养育标准;通过福利企业优惠政策继续促进残疾人就业。各类社会福利机构40250个,床位数299.3万张,收养236.2万人,除民政对象外,还收养社会自费人员40.0万人。[1]这些都标志着民政福利向社会福利的转型。

          3.社区服务成为社会福利改革的新视角。

          社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、城镇居委会社区组织为依托,具有社会福利性质的居民服务业,是我国社会福利体系和服务体系中一个重要行业。

          80年代后的企业改革使单位的各种社会职能被剥离,“单位人”转为“社会人”,企业剥离的服务职能须由社区来承接。人口老龄化和家庭小型化对社区服务的需求凸显。建立一个独立于企事业单位之外的社会福利体系和社会化服务网络,需要社区发挥作用。“社区服务”应运而生,成为中国社会福利社会化的一个重要载体。1987年,“城市社区服务工作座谈会”启动社区服务。1993年,《关于加快发展社区服务业的意见》指出,社区服务业作为新时期探索社会福利社会办和职工福利向社会开放的一条新路子,具有福利性、群众性、服务性、区域性等特点;鼓励国有企事业单位、城镇集体经济、民办企业及个人以资金、房产、设备、技术、信息、劳务等形式投入社区服务业;鼓励港澳台同胞、海外侨胞和国外人士、团体、企业在中国兴办社区服务设施;对敬老院、托老所、弱智儿童启智站免征固定资产投资调节税。90年代中期“社区服务”向“社区建设”转型。2000年,中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,提出社区建设的指导思想、基本原则和主要目标,涉及社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安等内容。社区服务成为中国社会福利改革的一个重要领域。

          截至2009年底,全国有各类社区服务中心17.5万个,城市便民、利民服务网点69.3万个,社区志愿组织28.9万个。[2]在中国社会福利转型中,社区接受了由原来单位承担的大部分社会职能,因地制宜地为特殊困难群体和有需求的社会成员提供各种福利服务,成为具有中国特色的社会福利社会化的最有效的实现途径。

          4.农村社会福利改革的新突破。

          30年来,社会福利改革触动了农村传统的二元福利体制,在推进城乡一体化、共同享有社会福利资源方面做了许多探索。农村在制度上逐步建立起与市场经济体制相匹配的社会福利制度,实现了改革开放以来我国农村社会福利制度的重大变化和政策调整。

          在保障困难群众生活方面,2006年国务院修订《农村五保供养工作条例》,将五保供养经费纳入公共财政保障范围,五保福利制度实现了历史性变革和转型。2006年民政部启动“霞光计划”,用5年时间投入50亿元,建设和改造农村五保供养服务设施。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,建立农村最低生活保障制度。截至2010年7月,有5046.8万人享受农村低保福利。[3]在医疗保障方面,2003年民政部等发布《关于实施农村医疗救助的意见》,对农村五?;?、贫困户实行医疗救助。2003 年国务院发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》,确立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。截止2009年底有2716个县开展了新型农村合作医疗工作,受益4.9亿人次。[4]在养老保障方面,2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,将个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,与家庭养老、土地保障、社会救助等政策措施相配套,保障农民60岁以后能够享受到国家普惠式的养老金。在社会福利的提供手段方面,2008年民政部推出了以“农村社会工作为重点,立足民政福利事业单位,辐射广大城乡社区”的“万载模式”,为满足农民的社会福利需求树立了典型。

          5.对适度普惠型社会福利的探索。

          针对中国经济转轨和社会转型出现的新情况和新问题,社会福利突破了原有体制和工作范围的局限,在人民群众最关心、最现实、最迫切的养老、医疗、失业、保险、社会救助等方面采取了一系列新举措,向适度普惠型方向做出了积极探索。

          2010年民政部下发《关于建立高龄津、补贴制度先行地区的通报》,对80岁以上老年人发放高龄津贴。2009年民政部相继发出《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》、《关于制定孤儿最低养育标准的通知》,对福利机构和社会散居孤儿每人每月发放1000元和600元最低养育津贴。1999 年实施《城市居民最低生活保障条例》,使低保纳入法制化轨道。90年代以来对企业改革下岗、失业人员实行“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放)。和“三条保障线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度)。在医疗救助方面,2005年国务院转发《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》,对城市低保对象和特殊困难群众实行医疗救助;2009年民政部等发出《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》,建立城乡一体化的医疗救助制度;1998 年国务院发出《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》,建立城镇职工基本医疗保险制度;2007 年发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。在养老保险方面,1997 年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,2005 年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》,确立了独立于企事业单位之外的社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。在社会保险方面,1995 年建立生育保险,1996 年建立工伤保险,2010年颁布《社会保险法》。

          二、中国社会福利改革的经验和成就

          客观评价和反思20世纪80年代以来中国社会福利改革,不仅可以清醒地看到改革历程中的成败得失,更重要的是有利于我们认清目前我国社会福利的发展现状,有利于加快社会福利政策的调整和制度的转型,有利于构建适应经济和社会发展需要的新型社会福利体系。

          1.社会福利法制化初步形成,依法管理社会福利提上日程,行政命令式管理社会福利的局面得以改变。

          30年来,在国家逐步走向法制化的大背景下,社会福利也开始向法制化方向迈进。随着经济和社会的发展,社会福利内容不断增加,将原来已有的社会福利业务纳入法制化轨道,制定相应的法律法规。老年人、残疾人、困难群体、弱势群体的利益得到关注,并通过法律形式得以保障;初步形成了以《宪法》为基础,由《残疾人保障法》、《收养法》、《老年人权益保障法》等60多部相关法律法规组成的?;だ夏耆?、残疾人、孤儿、特殊困难群体合法权益的法制体系。

          我国现行社会福利法律法规可分为三类:第一类是中央政府制定的、与社会福利交叉的法规,如最低生活保障制度、残疾人教育康复等法规。第二类是直接的社会福利法规,包括社会福利院、敬老院、伤残抚恤、社会福利募捐、福利彩票、福利企业、儿童收养、五保供养、救助站管理等。这些法规属于规章制度的范畴。第三类是指导社会福利的相关法律,包括老年人、残疾人、未成年人三项权益?;し?。这些法律确定了一些基本原则和规范,为社会福利提供了一般性指导,确立了发展方向。这些法律法规构成了比较完善的中国社会福利法律体系。

          2.社会福利从狭义的“民政福利”向广义的“社会福利”转变,从补缺型向适度普惠型转变。

          经过“社会福利社会化”改革、社区服务的推进、职业福利的分解等,我国社会福利的提供主体、受益人群、福利目标、供给手段等都发生了深刻的变化。在福利的价值观方面,从单纯的恩赐观念转变为一种基本的福利权利。在提供主体方面,从单一的国家和政府,转变为国家、社会、企业、个人、社区组织等为主体,实现了福利的多渠道、多元化供给。在受益人群方面,从“三无”、“五保”等生理性弱势群体,扩大到所有老年人、残疾人、孤儿、失业下岗人员、困难群体等社会性弱势群体。在福利目标方面,从维持基本生活,到提高生活质量和提供优质服务并重。在福利内容方面,从吃饱穿暖向衣食住行医等基本生活保障和权益保障全方位发展。在服务手段供给方面,从日?;だ碚展讼蛏缁峁ぷ髯ㄒ祷侄翁峁┳ㄒ捣穹较蚍⒄?。在服务方式上,从常规护理向借助现代科技手段,通过信息化、标准化服务的方向发展。通过投资主体多元化、服务对象公开化、服务方式多样化、服务队伍专业化和志愿者相结合等措施,社会福利模式开始由补缺型向适度普惠型方向发展。

          3.“政府”与“社会”在社会福利中的地位、作用及其关系得到初步界定。

          改革开放初期,政府在社会福利中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。由于简单仿效西方和理解上的失误,过去不恰当地把西方社会福利中政府的“退出”视为普遍经验,在“社会福利社会化”的口号下,将国家福利的观念和责任全部甩掉并加以批判,将“社会化”理解为“政府不再管”,将社会福利的主体责任推向“社会”。其突出表现是,家庭和个人被重新界定为社会福利责任的主要承担者,而政府则仅限于补偿或解决从计划经济向市场经济转变过程中部分社会成员的传统权益受损问题,从而摆脱政府在社会福利中应尽的责任和义务。

          30年的改革和转型,我们明确了政府在社会福利中的地位和作用。政府是社会福利的主导力量,市场经济条件下推动社会福利事业的发展是各级政府应尽的职责。政府在社会福利领域的责任非但不能减轻,而且应当进一步强化。政府责任不再是简单的“直管、直属、直办”,而是强化公共服务能力,制定社会福利法律法规和发展规划,提供资金保障和加强监管等。具体而言,一是加大对社会力量举办福利事业的支持和政策优惠,在规划建设、税费减免、用水用电等方面给予优惠;二是加大财政投入力度,支持“政府购买服务”;三是加大对社会福利的指导和规范力度。

          “社会”力量参与是中国社会福利发展的有效途径和必然趋势。一是有利于缓解政府财力不足同社会日益增长的福利服务需求之间的突出矛盾,为建立中国特色的社会福利服务体系开辟了广阔的发展道路。二是有利于推动社会福利事业和慈善事业的良性互动,是社会福利事业发展的有效途径。三是扩大福利彩票发行,促进福利事业发展。

          4.家庭、社区、福利机构相结合的社会福利服务体系基本建立。

          30年来,我国基本上建成了一个“以家庭为基础、以社区为依托、以机构为补充”的社会福利服务体系。[5]这个服务体系的主要特点是,从中国社会福利服务现状出发,充分调动“正式的”和“非正式的”社会福利服务资源[6],将家庭、社区、机构紧密相连,具有转型时期的中国特色?;灸谌萑缦拢?/p>

          首先是强化家庭的基础地位。我国老年人、残疾人、孤儿人口基数大,步入老龄社会后,老年人口增长速度快,高龄化趋势明显,地区发展不平衡,单纯通过建立福利机构的方式解决养老问题并不现实,必须发挥家庭在社会福利服务体系中的基础性作用。这也是中国的传统。

          其次是充分发挥社区的依托作用。随着家庭小型化、空巢化和家庭照料功能的减弱,应发挥社区的依托作用为家庭提供有力的支持。同时应积极推进社区服务和社区照顾,发挥社区组织作用,培育中介组织,建立社区服务信息平台。

          再次是加强社会福利机构建设。福利机构在养老、助残、救孤等方面发挥着重要的补充作用。在建立社会福利体系过程中,高龄老人、失能老人、重度残疾人等需要机构照顾和康复。家庭小型化和空巢老人的增多,对福利机构的需求也在增大。这些都需要加强和支持养育、医疗、康复、教育、辅导、职业培训等福利机构建设。

          三、中国社会福利改革的局限性和不足  

          尽管在经济体制转轨过程中我国社会福利改革和转型取得了一定成就,但就建立比较完善的社会福利目标体系而言还有相当大的距离。这些不足主要表现在以下几个方面。

          1.社会福利改革作为经济体制改革的配套措施作用明显,作为社会福利独立领域的改革尚不充分。

          无论是80年代的制度调整,还是90年代以后的制度转型,社会福利改革总是作为经济体制改革的配套措施和应急手段出现,解决经济体制改革所带来的社会福利制度与经济制度不协调的问题,缺乏对社会福利目标本身的准确定位。

          社会福利制度的根本目标是使社会成员能够获得物质的、精神的和服务的福利需求的满足,其中有和经济体制密切相关的方面,有与市场经济体制运行模式相一致的地方,又有救助弱势群体、尊重公民权利等方面的内容。对于弱势群体的福利满足,是不能依靠经济手段、竞争机制来实现的。如果社会福利制度不能适应经济体制转轨作出改革,仍然维持计划经济时期的运行模式,就无法获得出路;社会福利制度如果完全成为经济体制的附属物,就失去了其本来效用,也无法获得发展。社会福利不仅仅是自成体系的问题,而是逐步从经济体制中独立出来,既不脱离经济体制的大背景,也不再是经济体制的附属物,应成为一个独立发展的领域。

          2.作为经济体制改革的补救措施较明显,未雨绸缪地构建预防性社会福利体系尚不足。

          社会福利制度的改革多发生在经济体制改革等大的战略部署之后,经常是为解决企业改革中的问题而出台社会福利政策。80年代当企业作为独立的经济主体面临竞争挑战时,社会福利背负的“苦乐不均”使得企业不能够公平竞争,因此强调剥离“企业办社会”的职能。90年代后期,当下岗、失业潮流产生极大冲击时,我们加快了社会保障制度的改革步伐,为下岗职工提供相应的福利保障。社会福利始终作为解决社会问题的“救护措施”,扮演着头痛医头、脚痛医脚的救护角色,缺少像西方发达国家那样积极的预防性政策。

          社会福利应发挥“安全网”和“稳定器”的作用,为社会成员提供物质和精神的福利保障,这就要求政策具有连贯性,“未雨绸缪”而不仅是“亡羊补牢”。如果总是在经济体制改革出现社会问题后才启动社会福利制度相关政策的改革,这种改革的效果显然是滞后的,也必将出现经济体制改革与社会福利制度改革的“断层”时期和“断层”地带。这种关系社会成员衣食住行等基本生活需求的“断层”,势必会引起社会不稳定,影响改革的深化。如果先建立比较完善的医疗、再就业、社会救助、最低生活保障等社会福利制度,做好充分的预防性措施,再进行国有企业改革,就能使下岗职工得到有效的制度保障和生活保障。

          3.本土化改革思路占据主导地位,吸取国外经验教训尚不够充分。

          无论是西方资本主义国家,还是社会主义初级阶段的中国,都离不开健全的社会福利制度。既然我们可以搞市场取向的改革,学习西方国家市场经济发展过程中一些与社会制度属性不相联系的共性经验,我们也完全可以在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中,学习和借鉴西方国家社会福利制度创建及改革过程中的一些有益经验。

          西方国家与我们处于同一时代的福利体制的横向参照物是“福利国家”。经过多年的发展、调整,福利国家已经形成了比较健全的体系和思路,许多积极因素值得我们借鉴。如把“公民权利”作为核心概念,通过社会政策和社会服务使社会成员都能真正享有。我国以往的改革对公民权利重视不够,既有理论上的忽视,更有实践中的偏颇。事实上,在马克思的共产主义目标设想中,人的自由而全面的发展首先是公民权利的满足。资本主义国家可以大谈公民权利,以人民当家作主为政治发展目标的社会主义中国更应该重视公民权利。福利国家绝不是简单意义上的福利提供多少,它涉及政治、经济以及社会公平等诸方面的综合内容。福利与社会保障的供给不是对人的施舍,而是公民的基本权利。[7]如果我们把福利提供与政治、经济、社会公平、公民权利紧密联系起来,那么中国的社会福利改革可能会走出以往被经济体制改革牵制的困境,以更独立的目标体系去促进经济体制改革,而不再是经济体制改革的依附物。

          4.社会福利改革制度性调整多,制度的根本转型尚不够深入。

          2000年以来,尽管“社会福利社会化”的政策理论呼声很高,但投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化等具体实践都还不到位。

          首先,从投资主体多元化看,不是简单地将原来的国家投资演变为由国家、集体、个人共同投资就算“多元”了,而是通过多渠道投资方式,形成社会福利机构多种所有制共同发展的格局,促进不同所有制福利机构的共同发展。一段时间以来,由于强调多元,国家投资不足,而集体和个人的参与又不够。在“多元化”的模式下,社会福利机构不但没有获得好的发展,还成了国家、集体、个人都不承担主体责任的“游离地带”。其次,从服务对象公众化看,如何处理“困难群体”与“公众”的关系?社会福利资源首先应该满足特殊困难群体,然后惠及更多社会成员。社区福利机构、服务网点应优先满足孤老病残的福利需求,然后面向更多社会成员开展有偿服务、便民服务等。但一些机构打着社区服务招牌,完全按市场机制运行收费,缺少对老人提供的特殊服务项目。社区服务点为追求经济效益,对老弱病残的重视和照顾明显不足,冲淡了社区服务的本质效用。此外,在服务方式多样化、服务队伍专业化、福利设施社会化等方面,也都存在明显不足。不解决好这些问题,“社会福利社会化”就不能实质性推进。

          5.社会福利改革对于效率相对推崇,对于公平的倡导尚显不足。

          如果说80年代社会福利改革主要强调制度配套,其目标是为了抵消经济体制改革所导致的不平等效应的话,90年代以后社会保障和福利制度的改革则逐步走向了相反的方向,即社会保障及社会福利在再分配和公平方面的作用越来越弱,在关于社会福利政策的基本目标上,已不再是维护社会公平,而主要是维持社会稳定。

          受“效率优先,兼顾公平”思想的影响,人们往往认为社会福利改革就是市场取向的改革。社会福利改革曾推崇效率,而忽视了对公平的关注。我们强调社会福利改革的出发点与经济体制的市场取向改革相适应,并不是说社会福利改革也完全引入市场机制。这种“适应”应致力于通过社会福利改革,弥补市场经济不足而带来的社会问题,也即解决“市场失灵”的问题。由于市场机制的作用,特别是社会转型时期制度的不配套、不健全,由于经济成分、组织形式、分配方式、就业方式等“四个多样化”的出现,我国的收入差距、城乡差距和地区差异日益扩大,社会成员的贫富差距明显加大,成为目前我国诸多社会矛盾的根源,成为制约可持续发展的“瓶颈”。如果说改革初期人们关注效率问题,那么现在关注的则是公平问题。公平理念是孕育社会福利制度的初衷。

          随着住房、教育、医疗等“单位福利”的逐步退出,社会弱势群体已经不仅仅是“三无”人员、孤老残幼。面对高昂的房价、教育、医疗压力,面对下岗、失业等风险随时存在,无论是城市还是农村,越来越多的人群陷入了生活困境?;行У纳缁岣@贫惹∈墙饩稣庖晃侍獾脑砍?,其改革的核心问题是解决社会公平。

          四、未来中国社会福利的发展趋势  

          从福利本意和国际经验看,社会福利制度的核心是处理好发展与公平的关系,一是经济发展有充分的实力来解决社会福利问题,二是社会发展客观需要必须解决社会福利。发展与构建的平衡需要一个“度”,而合适的“度”取决于各国的具体国情。事实上我国今天的国情与改革开放前和改革开放初期已经完全不同。第一,经济持续高速发展和社会加速转型为社会福利重建奠定了坚实的物质基础。我国GDP已经从1978年的3645亿元增加到2009年的335353亿元,财政收入从1132亿元增加到68477亿元。人均GDP达25125元(3680美元)。[8]按世界银行划分标准,我国已属中等发达国家。构建一个合理的、平等的社会福利体系在经济上是可以承受的。第二,改革开放推动中国经济和社会加速转型,并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡,迫切需要社会福利做出相应的制度安排。由于贫富差距拉大,我国的基尼系数已经突破了合理的限度。[9]这使得我国必须从改革开放初期的单纯强调经济增长向经济社会全面协调、健康、持续发展为特征的科学发展时代转变,从不同群体或阶层利益分割向城乡居民普遍受惠的时代转变,从共同贫困和鼓励部分人先富起来向全体国民共建共享、共同富裕的时代转变,从解决低层次温饱问题为目标向民生问题全面升级并要求获得全面改善的时代转转变。[10]这样的时代背景与改革开放前、改革初期相比,显然有了翻天覆地的变化。因此,建立健全社会福利制度是时代和社会的客观要求。未来在构建社会福利的目标选择上应注重经济与社会之间、城乡之间、地区之间的平衡发展,注重社会公平;在受益人群上以社会弱势群体为重点,逐步让全体国民共享改革发展成果;在福利体系建设上从城乡分割走向城乡一体化;在福利服务管理和提供手段上实现法制化、专业化、标准化和信息化;在福利模式的选择上构建适度普惠型社会福利。

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